Competencias para legislar en materia de juicio por jurados: ley nacional y leyes provinciales
Por Cristian Penna
Sabido
es que la Constitución de la Nación Argentina reitera en tres
oportunidades que los juicios —en general pero, puntualmente, los
criminales— deberán desarrollarse con jurados. Ya desde su
sanción, la Constitución Nacional de 1853 introdujo el mandato en
los artículos 24, 67 inc. 11 y 102 originarios, y la reforma de 1860
ha mantenido plenamente la vigencia de esos tres artículos, al igual
que la del 1994, que conservó incólumes sus términos en el
artículo 24 y en los actuales artículos 75 inc. 12 y 118.
El
artículo 24, que se ubica en la parte dogmática de la Constitución
Nacional —Primera Parte, Capítulo Primero, denominado
“Declaraciones, Derechos y Garantías”— consagra al jurado como
garantía individual. Por su parte, el artículo 75 inciso 12
establece como atribución del Congreso Nacional el dictado de las
leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados para
toda la Nación. Finalmente, el artículo 118 organiza al Poder
Judicial, puntualmente en materia criminal, en torno del sistema de
jurados al establecer que «todos los juicios criminales… se
terminarán por jurados”.
Tratándose
de cláusulas programáticas, se exige el dictado de la
legislación necesaria para materializarlas —esto es, para
tornarlas operativas—.
Ese
carácter programático,
cabe aclarar, no significa que las cláusulas sean optativas:
«el hecho de que la Constitución Nacional supedite la vigencia del
juicio por jurados a que el Congreso dicte la ley que lo consagre, no
puede, de ningún modo, significar que este poder puede, en los
hechos, suprimir la institución» de modo que «el principio de
supremacía constitucional se vulnera… también cuando no se hace
lo que [la Constitución] ordena hacer» puesto que «no hay una
división entre cláusulas programáticas vinculantes y no
vinculantes» sino que por el contrario «las cláusulas de este tipo
son tan vinculantes como las normas operativas y exigen que se dicte
la reglamentación que las ponga en actividad, y si esto no se hace
se viola la Constitución por omisión…»1.
En
miras a la sanción de esa legislación, pues, es habitual afirmar
que en el marco del diseño federal argentino consagrado por el
artículo 5 (y cc.) CN, son las provincias quienes deben legislar en
materia de jurados con exclusividad ya que, tratándose de derecho
procesal —y no de fondo—, esa competencia se encontraría dentro
de los poderes reservados —no delegados a la Nación—, de acuerdo
a los artículos 121 y ss. CN.
Esa
afirmación, sin embargo, no parece del todo correcta, ya que
desconoce que, a través del artículo
75 inc. 12 CN, las provincias delegaron expresamente a la Nación el
poder de sancionar las «leyes generales para toda la Nación… que
requiera el establecimiento del juicio por jurados»; el dictado de
la ley especial de juicio por jurados para todo el país responde,
pues, a un poder —legislativo— que las provincias han delegado a
la Nación.
Por
ello, desde un ángulo diametralmente opuesto, según cierta doctrina
y alguna jurisprudencia2,
al hacer esa delegación las provincias habrían perdido toda
facultad de legislar en materia de jurados.
Ese
criterio tampoco parece del todo atinado. Es indudable que la sanción
de la ley de jurados para todo el país es competencia del Congreso
de la Nación por mandato constitucional expreso, pero en esa
afirmación no se agota la cuestión.
En
primer lugar, no puede dudarse que la referida delegación implica la
imposición de un deber a la Nación3,
por lo que —podríamos sostener— mal podría erigirse válidamente
el incumplimiento del obligado por la delegación como obstáculo a
que el titular del poder legislativo originario —quien delegó—
avance hacia la materialización de la obligación incumplida; en
otras palabras, mientras la Nación lleva más de un siglo y medio de
incumplimiento en lo que respecta a la materialización de una
garantía constitucional como la instauración del juicio por
jurados, no parece razonable impedir que las Provincias arbitren los
medios a su alcance para lograr la satisfacción de esa garantía4.
En
rigor, ese parece ser el criterio que inspira a la Constitución
Nacional; prueba de ello es que el artículo 126 impide a las
provincias dictar «los Códigos, Civil, Comercial, Penal y de
Minería» sólo «después que el Congreso los haya
sancionado»5;
entiéndase, hablamos de la más evidente y difundida de las
competencias expresamente delegadas en el artículo 75 inc. 12: el
dictado de los códigos de fondo, y sin embargo la misma Constitución
exige la efectiva sanción de esos códigos por parte del Congreso
Nacional para que pueda considerarse efectiva la delegación.
Repárese en que, de hecho, entre 1854 y 1886 —fecha en que se
sancionó el primer Código Penal nacional— fueron sancionados doce
códigos penales provinciales6.
Como
aditamento, debe advertirse que las provincias cargan con la
obligación, frente a sus ciudadanos y a la Nación, de asegurar una
administración de justicia garante de todos los principios
constitucionales —artículo 5 CN, en relación a la garantía
reconocida en el artículo 24—.
En
segundo lugar, aún una vez que la Nación cumpla con su obligación
y dicte la demorada ley especial de juicio por jurados para todo el
país, esa norma constituiría una “ley marco”, por lo que no
impediría la sanción de leyes de jurados provinciales sino que,
antes bien, impondría principios y estándares —hasta hoy
inexistentes, lamentablemente, dada la ausencia de esa ley— a los
que las normas locales deberían adecuarse.
Maier
entiende7
—atinadamente, ya que “proceso penal” y “juicio por jurados”
son conceptos inescindibles para el diseño constitucional— que
esta característica no solo pertenece al juicio por jurados sino al
derecho procesal penal en general: «el Congreso de la Nación, sin
alterar las jurisdicciones locales (CN, 75, inc. 12, y 118) debe
dictar una ley marco en materia procesal penal», puntualizando sus
alcances al establecer el Congreso de la Nación debe «sancionar una
ley marco de procedimientos penales que establezca los actos
imprescindibles para realizar un juicio por jurados, ley con vigencia
en todo el territorio nacional…»8.
De
hecho, por ejemplo, a través de los artículo 23, 52 inc. “c” y
249 el nuevo Código Procesal Penal de la Nación Argentina (Ley
27063 —cuya aplicación se encuentra actualmente suspendida—)
remite a esa “ley especial”; a su vez, en esa línea, el proyecto
de ley nacional de jurados presentado por el Senador Eugenio Artaza
(UCR) y elaborado junto al Instituto de Estudios Comparados en
Ciencias Penales y Sociales (INECIP) y la Asociación Argentina de
Juicio por Jurados (AAJJ)9,
así lo recepta, encargándose de regular ese carácter en los
siguientes términos (artículo 6): «El modelo de juicio por jurados
establecido en esta ley no podrá ser alterado ni modificado por las
provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de acuerdo a lo
previsto en el artículo 75º inciso 12° de la Constitución
Nacional. Sin embargo, la competencia fijada en la presente ley no
limitará la ampliación a mayores delitos o a una más plural
integración del jurado que pudieran establecer las jurisdicciones
locales, de acuerdo a lo previsto en los artículos 1°, 5°, 121 y
126 de la Constitución Nacional».
Resulta
en tal sentido determinante que en el artículo 126 se haya excluido
a la regulación del juicio por jurados como una de las materias
vedadas a las provincias, ante lo que puede interpretarse
sistemáticamente que la atribución del artículo 75 inciso 12
establece una facultad concurrente entre la Nación y aquellas10;
debe repararse en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con
base en las características de la configuración
político-institucional de naturaleza federal del país, ha entendido
que la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y
las provincias es la regla y no la excepción11.
Desde
este punto de vista, las Provincias podrían adoptar sus propias
leyes de jurado; más aún, siguiendo la línea que venimos
desarrollando, incluso podríamos afirmar que “deberían” hacerlo
cuando ello resulte necesario, ya sea:
-
porque la ausencia de la ley nacional les exige regular todo lo necesario para asegurar la puesta en marcha del sistema, permitiendo la satisfacción de la garantía, en respuesta a la obligación de organizar una administración de justicia respetuosa de las garantías constitucionales —artículo 5 CN, en relación a la garantía reconocida en el artículo 24—;
-
porque, una vez sancionada la ley nacional, se advierta necesaria una norma provincial que adecúe su diseño al diseño judicial local o a alguna realidad provincial característica12; un claro ejemplo de esta situación sería la contemplación, en determinados casos, de la integración del panel de jurados con miembros pertenecientes a pueblos indígenas que habitan el suelo provincial, tal es el caso del artículo 4 de la Ley de jurados chaqueña13;
-
o porque el modelo finalmente adoptado por la Nación instaure un jurado precario o directamente inoperante —v. gr., implementación de un sistema mixto o escabinado14, o con reglas que limiten excesivamente sus supuestos de aplicación15 o permitan condenas no unánimes, etcétera— advirtiéndose, frente a ello, la necesidad de superar sus estándares (artículos 5, 122, 123 y 126 CN); se trataría de una derivación de la ya referida obligación de organizar una administración de justicia respetuosa de las garantías constitucionales —artículo 5 CN, en este caso, en relación a la garantía reconocida en el artículo 24—.
Hasta
tanto la Nación dicte esa ley especial para todo el país, el único
problema sería la ausencia de principios y estándares mínimos
concretos —amén de los constitucionales, lo que no es poco— a los que esas
legislaciones provinciales deberían atenerse indefectiblemente.
Una
vez sancionada la ley federal de jurados, ahora bien, las provincias
deberían rever sus legislaciones y, eventualmente, modificarlas en
aquellos aspectos en que sus preceptos resulten menos beneficiosos
para los justiciables; por ejemplo: porque sean más restrictivos en
cuanto a los alcances del sistema —estableciendo un limitado
catálogo de supuestos abarcados u otorgando al Ministerio Público
Fiscal algún tipo de discreción para despojar al acusado de la
posibilidad de ser juzgado por un jurado—, porque contribuyan a una
menor pluralidad en la integración del panel, porque confieran más
acotadas posibilidades para el ejercicio de recusaciones o porque
exijan una menor cantidad de votos necesarios para arribar a una
decisión. De optar la Nación por un modelo de tipo clásico, como
puede hoy en día esperarse16,
lo mismo deberíamos decir de los diseños provinciales que no
respeten adecuadamente la soberanía e independencia del jurado —se
apunta, concretamente, a aquellos sistemas que permitan injerencias
indebidas de funcionarios estatales en los campos propios de los
juzgadores accidentales, como sucede con los sistemas escabinados17—.
En
cambio nada sería necesario modificar a nivel provincial, dado el
carácter de “ley marco” de la legislación federal, en lo
relativo a aquellos aspectos que tiendan a extender sus alcances
—como la ampliación del sistema a un mayor catálogo de delitos—,
a lograr una más plural integración del panel —como sucede con la
previsión de integración de jurados indígenas—, a permitir mayor
posibilidades para el ejercicio de recusaciones o a exigir una mayor
cantidad de votos para que pueda arribarse a una decisión —en el
mejor de los casos estaríamos hablando de la regla de la
unanimidad—.
Lo
que las provincias habrían delegado a través del artículo 75 inc.
12 CN, pues, sería la obligación de sancionar la “ley marco”
nacional —aún pendiente— contenedora de los principios y
estándares mínimos de funcionamiento de los sistemas de jurados
para toda Argentina.
_________________
1GORANSKY, Mirna, Un juicio sin jurados, en MAIER, Julio B. J. -Comp.-, El nuevo Código Procesal Penal de la Nación. Análisis crítico, Editores Del Puerto, Buenos Aires, 1993, pp. 117 a 120.
2 Algunos fallos aislados de jueces de la provincia de Buenos Aires, invariablemente revocados tras el procedimiento de apelación, se han apoyado en este argumento para declarar la inconstitucionalidad de la ley de jurados bonaerense; la Cámara de Apelaciones y Garantías en lo Criminal, Correccional y de Faltas de Azul revocó el fallo del juez Carlos Pagliere (h), integrante del Tribunal en lo Criminal Nº 2 de Azul —causa Nº 32.841, “Barboza, Diego Javier s/ Homicidio simple en concurso real con homicidio en grado de tentativa”, 18/05/2015—; la Cámara de Apelaciones y Garantías de Lomas de Zamora, Sala I, revocó el fallo de un juez del Tribunal en lo Criminal Nº 8 local.
3 MAIER, Julio B. J., Derecho Procesal Penal. Tomo I; Fundamentos, Editores Del Puerto, Buenos Aires, 2004, p. 76: «las provincias… no sólo delegaron ese poder, sino que, antes bien, mandaron ejercerlo al Congreso de la Nación» [resaltado original].
4 ROSATTI, Horacio, Tratado de derecho constitucional. Tomo II, Rubinzal – Culzoni, Santa Fé, 2011.
5 Resaltado propio.
6 PANDOLFI, Oscar Raúl, La anomia argentina y las excusas justificantes. ¿De quién es la competencia para legislar en materia de jurados, de la Nación o de las provincias?, en Revista de Derecho Procesal Penal, 2014-1, Juicio por jurados — I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fé, 2014, p. 222.
7 MAIER, Derecho procesal penal…, p. 106.
8 Ibid., p. 401.
9 Número de Expediente 1.554/14; Origen: Senado de la Nación; Mesa de entrada: 26/05/2014.
10 Cámara de Apelaciones y Garantías de Azul, fallo “Barboza”, ya citado.
11 CSJN, “Buenos Aires, Provincia de c/ SEGBA (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires) s/ repetición”, 03/11/1983; conf. dictamen del Procurador General, con cita a Fallos: 167:121; 190:571; 194:371; 240:311; 296:432.
12 Sería lo que MAIER, Derecho Procesal Penal…, cit., p. 115 denomina “derecho de la organización judicial”, respecto del que las provincias legislan soberanamente, con la única limitación de las garantías constitucionales.
13 Ley 7.661 de la provincia del Chaco. En el mismo sentido, el CPP neuquino establece la integración de un jurado con integración indígena cuando el acusado lo sea (artículo 109 CPP Neuquén, conf. artículo 9.2. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo).
14 Esos sistemas restan autonomía e independencia al jurado, desconociendo el carácter soberano de la institución y contaminando indebidamente sus funciones fundamentales e inherentes: la deliberación y toma de decisión —tal es el caso del sistema vigente en Córdoba desde 2005, Ley 9.182 (B.O.C. 09/11/04)—.
15 Por establecer un limitado catálogo de supuestos —delitos— abarcados, o por otorgar al Ministerio Público Fiscal algún tipo de discreción para despojar al acusado la posibilidad de ser juzgado por un jurado: sea por conferir una posibilidad de renuncia en cabeza del fiscal —modo directo de evasión—, sea por conferir al fiscal la posibilidad de evadir el sistema estimando penas inferiores a las establecidas para la procedencia del sistema —modo indirecto de evasión, instaurado por el Código Procesal Penal neuquino, que enumera un catálogo de delitos que ingresarían al sistema de jurados «siempre que el Ministerio Público Fiscal solicite una pena privativa de libertad superior a los quince (15) años» (artículo 35)—.
16 Dada la mayor adecuación constitucional de este sistema. También, debido a que el jurado de tipo clásico viene implementándose exitosamente en las provincias, frente a lo que los modelos de tipo escabinado aparecen como un retroceso.
17 No se requerirían demasiados esfuerzos para advertir que tal sería el caso de Córdoba.
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